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제21대 총선에 적용될 준 연동형 비례대표제  
김교창  l  2019-12-31 조회 : 352    

21대 총선에 적용될 준 연동형 비례대표제

머리말

오늘로 2019년의 막이 내려지고 내일 2020년 새해의 막이 올라간다. 새해의 국내 최대 이슈는 4.15. 시행될 제21대 총선이다. 이번 총선에 적용될 공직선거법개정법률안이 지난 12.27. 재적의원 298인 중 167인이 투표에 참가한 가운데 156인 찬성으로 국회 본회의를 통과하였다. 지난 4.30. 이 개정안이 신속처리대상의안(fast track)으로 지정된 지 8개월만에 본회를 통과한 것이다. 이 개정안은 우리 헌정사(憲政史)상 초유로 제1야당을 빼놓고 여당인 더불어민주당이 군소정당들과의 합작으로 국회 본회의를 통과한 선거법이란 기록을 남기었다. 이 개정안은 정의당 등 4개 군소정당과 더불어민주당, 이른바 4+1의 합작품이다. 이 개정안에는 지역구 국회의원의 의석수와 정당별 비례대표 국회의원선거의 득표율을 연동시키는 연동제가 들어갔다. 이로써 이제까지 30년 넘게 시행되어온 국회의원 선거제도의 틀이 크게 바뀌었다. 새로 도입된 연동형제가 이번 총선에서 각 정당의 의석수에 어떻게 반영될는지 매우 궁금하다.

 

1. 병립형(竝立形)과 연동형(連動形) () 연동형

현행 국회의원선거제는 유권자들이 지역구의원후보와 정당의 비례대표후보에 각 1표씩, 12표를 투표하고 지역구의원과 비례대표의원이 각 득표수와 득표율로 선출된다. 지역구의원 당선자의 수가 비례대표의원의 배정에 아무런 영향을 미치지 아니한다. 이런 제도를 병립형이라 칭한다. 이번 선거법 개정에 등장한 연동형, 준 연동형이란 지역구의원 당선자의 수를 비례대표의원의 배정에 영향을 미치도록 하는 제도이다. 100% 영향을 미치도록 하는 것이 연동형(준 연동형과 구분하여 완전연동형이라 칭하기로 함)이고, 10%만 미치도록 하는 것이 준 연동형이다.

이 개정안이 신속의안으로 지정될 당시에는 지역구의원수를 현재 253석에서 225석으로 줄이고 그만큼 비례대표 의원 수를 현행 47석에서 75석으로 늘리는 내용이 들어 있었다. 그리고 완전 연동형으로 정하여져 있었다. 그 내용대로 선거가 치러지고 정의당이 20대 총선처럼 정당득표율 약 7%를 받는다면 비례대표 의석을 20대에서는 4석밖에 배정받지 못하였는데 제21대에서는 10여석을 배정 받게 된다. 더불어민주당, 자유한국당 등 다른 정당에 각 몇 석이 배정되는지에 따라 정의당에 배정될 의석수가 달라지므로 지금 정확하게 정의당이 배정받을 의석수를 말할 수는 없다. 이런 기대에 정의당이 명분은 비례성 등을 내세웠지만 당리당략을 쫓느라 연동형의 도입에 앞장을 섰던 것이다. 그런데 민주당이 그래가지고는 자기 당의 의석수가 너무 줄어들 것이 뻔해 4+1을 다시 움직여 지역구 의원수와 비례대표 의원수를 현재와 같이 253석과 47석으로 되돌리고. 비례대표 의석수 중 30석만 연동시키는 준 연동형으로 고쳐 국회 본회의에 올렸다. 신속의안으로 지정될 당시에 비하여 내용이 크게 바뀌었다. 이리저리 고쳐져 여러 언론이 이 개정 선거법에 누더기 선거법이란 별칭을 부쳤다. 이 누더기 선거법에 의거 제21대 총선이 치러진다.

연동형에 대한 이해를 돕기 위해서 지난 20대 총선의 각 당 지역구의원 당선자와 각 당 비례대표의원 득표율을 놓고 이번 개정 준 연동형 비례대표제를 적용하여 비례대표의원을 배분하여 본다. 먼저 준 연동형이 아니고 완전연동형으로 비례대표 의석 47석 모두를 배분하여 보자. 더불어민주당이 지역구의원 123(41.00%)을 차지하였고, 정당 득표를 25.54% 얻었다. 지역구에서 이미 정당 득표율 25.54%를 넘는 의석을 차지하였으므로 비례대표의원은 1석도 배정받지 못한다. 새누리당이 지역구의원 122(40.67%)을 차지하였고, 정당 득표를 33.50% 얻었다. 새누리당 역시 지역구에서 정당 득표율 33.50%를 넘는 의석을 차지하였으므로 비례대표의석은 1석도 배정받지 못한다. 결국 비례대표 47석은 모두 군소 정당에게 배정된다. 다음으로 개정법의 준 연동형으로 비례대표 의석 47석 중 연동형 30석을 배분하여 본다. 연동형에서는 여전히 더불어민주당과 새누리당은 1석도 배정받지 못한다. 모두 군소정당이 배분받는다. 연동형에서 제외된 17석에서 더불어민주당 4, 새누리당 6석을 배정받는다. 17석 중 나머지 7석은 군소정당이 배정받는다.

 

2. 연동형에 대한 비판

연동형 선거제도의 도입을 주장하면서 정의당 등은 이를 정치개혁의 일환이라고 내세웠다. 현행 제도를 바꾸면 다 개혁이 아니다. 현행보다 명확하고, 공정 타당하여야 하며 국민의 편익을 높여야 개혁이다. 연동형의 산식은 작성자들조차 이해하기 어렵다고 토로하였다. 명확하지 않다. 아래에서 설명하는 바와 같이 공정 타당하지도 아니하고, 국민의 편익을 높이지도 않는다.

앞서 연동형의 도입을 주장하는 측이 명분으로 비례성을 내세운다고 언급한 바 있다. 각 정당의 득표율에 비례하여 국회의 의석수가 배분되어야 비례성이 유지된다는 주장이다. 그리고 그 비율이 지켜지지 않으면 정당에 투표한 표가 사표(死票)로 된다는 주장을 곁들인다. 그러나 그 주장은 한 면만을 보는데 그치고 있다. 연동형에 의하더라도 지역구 후보가 받은 득표율은 의석수에 반영키지 못한다. 그리고 지역구 의석을 많이 차지한 정당의 비례대표 후보에 투표한 표는 모두 사표로 된다. 연동형을 주장하는 측이 이에 대하여는 어떻게 대답할 것인가? 연동형을 주장하는 측이 비례성 이외에 내세우는 명분도 지금 비례성에 대하여 비판한 것과 마찬가지로 모두 연동형을 개혁이라고 내세울 근거가 못된다. 연동형제는 개혁은커녕 민주주의의 퇴보라는 논평마저 나온다.

연동형은 지역구에서 당선자 많이 나오느냐 적게 나오느냐에 따라 비례대표 의석 배분에 영향을 미친다. 그러면 지역구의원 당선자의 수에 따라 비례대표 후보에 대한 투표의 가치 달라진다. 이렇게 투표가치가 달라지는 것은 투표가치의 등가성을 해친다. 평등의 원칙을 침해하여 위헌이란 지적을 받게 된다.

 

3. 외국의 사례

독일이 연동형비례대표제를 시행하고 있다. 독일은 16개 자치정부로 구성된 연방제 국가이다. 주 대표들에 의하여 대통령이 선출되는데, 그 대통령은 국가의 상징적 대표에 그친다. 행정부의 수반은 의회에서 선출되는 수상이다. 독일은 내각책임제 국가인 것이다. 연동형을 택하여 다당제로 몇 개 정당이 연립하여야 수상을 낼 수 있다. 연방제 국가도 아니고, 내각책임제를 채택하고 있지도 아니한 우리나라에 독일의 연동형을 도입하는 것은 적절하지 않다. 독일 이외에 뉴질랜드가 연동형비례대표제를 시행하고 있는 나라로 거론된다. 뉴질랜드는 인구가 500만명 정도인 적은 나라이다. 국민소득이 1인당 5,000달러 정도인 후진국이다. 우리가 모델로 삼을만한 나라가 아니다. 위 두 나라 이외에 연동형을 시행하는 나라로 더 거론할만한 나라가 없다. 이렇게 극소수 나라에서만 시행되고 있다는 것은 연동형이 별로 좋은 선거제도가 아니기 때문이다. 대통령제 국가에서 국회의 비례대표의원 선거에 연동형을 도입한 것은 우리나라가 처음이라서 참고할 선례가 없다. 많은 시행착오를 겪을 것으로 예상된다.

 

4. 비례정당의 등장 등

연동형제의 시행으로 비례대표 의석을 배정받지 못하게 될 자유한국당이 이 개정안의 심의 중에 위성정당인 비례한국당을 창당하겠다는 의사를 내비쳤다. 이 개정안의 통과에 제동을 걸려는 엄포라고 해석되기도 하였지만 이미 창당 작업에 착수하였는지도 모른다. 더불어민주당과 정의당이 자유한국당의 비례정당 창당 움직임을 맹비난하지만, 4+1이라는 비공식 협의체를 꾸며 제1야당인 자유한국당을 제쳐놓고 밀실에서 연동형 선거제란 합작품을 내놓은 그들이 자유한국당을 비난할 자격이 있는지 의문이 든다. 특히 당리당략을 쫓느라 연동형의 도입에 앞장을 선 정의당이 다른 당의 당리당략에 왈가왈부할 자격이 있는지 의문이 든다. 더불어민주당은 아직 속내를 내보이고 있지 않으나 그 당 역시 위성정당의 창당을 심각하게 고민하고 있는 것으로 보인다. 이렇게 제1야당과 여당이 위성정당을 창당하면 군소정당은 제20대 때보다도 적은 수의 비례대표 의석을 배정받게 될는지 모른다.

연동형의 도입으로 위성정당을 비롯하여 비례대표 의석을 노리는 정당이 상당수 창당될 것으로 전방된다. 몇 언론의 예측을 보면 제21대 총선에 참가할 정당수가 50개가 넘을 것 같다. 투표용지의 길이가 1m를 넘게 되어 개표를 수작업에 의하여야 할 것이란 예측도 나온다.

개정 선거법 아래서는 현재보다 많은 수의 정당이 국회에 입성할 것으로 예측된다. 어느 정당도 국회의 의석을 과반수 차지하기를 기대하기 어렵다. 이제까지 국회는 거의 양당제로 운영되어왔는데, 21대 국회는 아무래도 다당제로 운영될 가능성이 높다. 다당제는 양당제에 비하여 이런저런 문제에 부딪치고 혼란에 빠져 국회의 기능이 떨어질 가능성이 높다. 21대 총선 이후에는 폐기될 운명이다.

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